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Capítulo 2

el centralismo como problema inspirador

el centralismo en Guatemala

Procesos Y Racionalidades Que Provocaron El Centralismo​

Algunas acciones descentralizadoras

La pobreza es, sin duda, la más lacerante de las duras realidades de una sociedad. Y aunque la pobreza ha acompañado a la humanidad en su historia, en la actualidad hay medios para aliviarla de manera dramática: se cuenta con recursos económicos, con recursos tecnológicos y con recursos naturales, entre otros. Aun así, en casos como el guatemalteco, la mitad de los ciudadanos viven en condiciones de pobreza, y cerca de un 15% en extrema pobreza.

La pobreza se mide con diferentes métricas, pero la más común es a partir de los ingresos fa­miliares versus el costo de una “canasta básica”. Internacionalmente se dice que una persona está en situación de pobreza cuando tiene un ingreso equivalente a dos dólares norteamericanos. Y la extrema es cuando obtiene menos de un dólar diario.

La pobreza ha sido la causante principal de que casi el 15% de los guatemaltecos haya tenido que emigrar, cerca de 1.7 millones, para agenciar recursos a sus familias, provocando con ello la más triste realidad, pues abandonan su familia, sufren alienación cultural, y el país pierde talentos.

Pero la pobreza no se vive igual en todo el país. En la región i, que coincide con el departamento de Guatemala, ésta es menor comparada con la región vi, la que se integra con seis departamentos de la zona sur­occidental: Suchitepéquez, Retalhuleu, Quetzaltenango, San Marcos, Totonicapán y Sololá. Así, mientras en la Región 1 se produce casi la mitad de la riqueza nacional, un 48%, expresada como producto interno bruto, en la región vi se produce únicamente un 15% del PIB. Y como contraste, la pobreza es de solamente un 16% en la región i, mientras que en la región vi es de 59%.

A continuación se presenta un cuadro resumen, con varios indicadores muy relevantes sobre la situa­ción generada por el centralismo en que vive el país.

La realidad es que Guatemala es un país alta­ mente centralizado, concentrando el 22% de la población y un alto porcentaje de la actividad productiva. El resto de ciudades del país son, en términos relativos, pequeñas. De allí la necesidad de generar una estrategia de fortalecimiento de “ciudades intermedias”, que puedan convertirse en verdaderos polos de desarrollo. El argumento central es que con la forma actual de ocupación espacial, en la que en más de 20 mil comunidades dispersas en todo el territorio nacional vive la mayoría de la po­blación, es imposible llevar los servicios básicos que las personas necesitan para salir de la pobreza, pues para ello se requiere otorgarles servicios de salud y educación de calidad, así como oportunidades de trabajo; por ello la conveniencia de una estrategia de “urbanización” del país.

En contraste, los procesos de urbanización de América Latina se están dando a pasos acelerados, pues hace 50 años solo el 40% de los habitantes vivía en ciudades, mientras que hoy cerca del 80% de la población habita en centros urbanos. En Guatemala un 50% de la población vive aún en el área rural. Y hay una coincidencia entre países pobres y países muy rurales. En África, por ejemplo, apenas un 30% de la población vive en centros urbanos, mientras la gran mayoría sigue viviendo en el campo con gran­des carencias. Y es que es en las ciudades en donde se produce la mayor parte de la riqueza: entre un 60­70% del PIB se produce en centros urbanos en la América Latina; esta proporción es mayor en Eu­ropa y el Asia.

Se estima que en Latinoamérica hay 500 ciudades que tienen entre 100 mil y 2 millones de habitantes; y de ellas unas 150 son ciudades cuya población está creciendo rápidamente; por esto se les denomina como ciudades “emergentes”. Pero para que el crecimiento que se espera de esas ciudades “emergentes” sea sostenible, se deben encontrar formas más eficientes de ofrecer los servicios públicos, de garantizar la se­guridad, proteger el medio ambiente utilizando de manera eficiente los recursos naturales y adaptándose a las consecuencias del cambio climático. Para todo ello se debe practicar una gestión fiscal que permita financiar el crecimiento, a la par de una inteligente gobernanza. Con todos estos elementos, y proveyendo a sus habitantes una alta calidad de vida, entonces se puede decir de una ciudad que es “sostenible”.

Un primer paso es formular un Plan de Ordena­miento del Territorio, que permita diseñar la ciudad y el uso racional del suelo. Esta tarea debe realizarse en consulta con la sociedad para que sean aceptadas las normativas que de él se derivan. Y en un Plan de Ordenamiento del Territorio se define la “visión” que de la ciudad tengan sus habitantes. Luego debe trabajarse en estrategias para gestión de residuos sólidos y reducción de contaminación de agua y aire; en prevención de desastres y medidas para la adaptación a los efectos del cambio climático. Adicio­nalmente, en una planificación de la movilidad urbana y uso racional del suelo. En la provisión de agua y electricidad. En la competitividad económica y en la seguridad pública. Y para hacer ello sostenible, se requiere de una gestión fiscal transparente.

Las municipalidades, como entes autónomos, pueden planificar su desarrollo futuro; pero lo ideal es formular una estrategia del Estado guatemalteco para facilitar la tarea. Para ello se cuenta con entidades como la Secretaría de Planificación (Segeplan) y la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), que podrían coadyuvar a las ciudades a planificar su desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por su parte, está elaborando y probando ins­ trumentos y procesos que ofrecerá a las ciudades que estén interesadas en planificar un crecimiento ordenado.

Entre las comunidades consideradas como emergentes e intermedias podría citarse: Huehuete­ nango, Quetzaltenango, Coatepeque, Mazatenango, Retalhuleu, San Marcos, Escuintla, Chiquimula, Zacapa, Santa Rosa, Puerto Barrios, Cobán, y las ciudades con­urbanizadas alrededor de Flores en Petén.

El desafío es complejo y de largo plazo. Pero es fundamental para hacer de estos centros urbanos ver­daderas ciudades en las que sus habitantes puedan gozar de una vida sana, segura y con oportunidad de desarrollo personal. Se trata, en síntesis, de pensar en un país menos rural, en el sentido de proveer a las personas los servicios indispensables para mejorar su calidad de vida; y ello solo se logra en la medida en que ésa dispersión de poblados se concentre en territorios más prósperos.

El fenómeno centralizador en Guatemala tiene unas causas históricas que vale la pena recordar para comprender sus lógicas, así como conocer los esfuerzos descentralizadores. Solo a partir de ello se puede proponer nuevas estrategias que reduzcan el centralismo nivelando las condiciones para que cualquier territorio del país, no importando la distan­cia que se encuentre del actual centro capitalino, pueda presentar oportunidades de inversiones económicas que redunden en generación de oportunidades de empleo o autoempleo; entre esas lógicas se propone el antes descrito del fortalecimiento de “ciudades intermedias”, y la lógica de los Grupos Gestores, asunto principal del presente documento.

el centralismo en Guatemala

El “fenómeno” centralizador es antiguo, pues ya desde la conformación de la Capitanía General de Centroamérica, que funcionó con sede en la ciudad de Santiago de los Caballeros (hoy La Antigua Guatemala), se centralizó en ella todo el poder político y económico de la región, a través de instituciones como el Consulado de Comercio, la Asociación de Amigos del País y otras, que hicieron inviable para cualquier grupo en otro territorio que no fuera la ciudad hegemónica, el poder exportar, importar o promover cualquier tipo de iniciativa económica. Vale mencionar que ésta actitud monopolística del comercio y el desarrollo en general, provocó un resentimiento en el resto de territorios de la Capitanía General, lo que sin duda fue una de las causales que hizo imposible la unión centroamericana al momento de que se declarara la independencia de los países que hoy conforman Centroamérica. Y fue la misma racionalidad que provocó la constitución del Estado de los Altos de efímera existencia (1838­-1840).

La experiencia centralista ha causado una cultura que se manifiesta en actitudes presidencialistas, a veces despóticas, desde los que ostentan el poder; y de sumisión y dependencia desde los ciudadanos que esperan “todo” de las instancias superiores, lo cual ha ido en línea contraria al mandato constitucional de la subsidiariedad, entendiendo esta como la opción que se plantea para que las acciones se diseñen y ejecuten por los entes inferiores, bajo la premisa de dejar hacer a aquellos todo lo que sean capaces de hacer por sí mismos, sin intervención y, en algunos casos, con un pequeño apoyo, pero nunca restándoles esa opción ni obstaculizándoles su tarea.

Procesos y racionalidades que provocaron el centralismo

Causales políticos

La primera razón de centralización en la época con­temporánea guatemalteca se inició con motivo de la revolución liberal de 1871, que planteó, basado en la filosofía positivista y de control desde un gobierno centralizado, un formato de Estado con poder desde los ministerios de línea y el presidencialismo. La ex­pectativa de la población en relación con las dádivas del “presidente” se extendió durante los diferentes gobiernos de corte liberal que se establecieron en el País hasta llegar a su máxima expresión durante el gobierno del general Jorge Ubico (1930­-1944), quien dirigió el país por 14 años con un estilo dictatorial­paternalista, ejerciendo el poder con gran descon­fianza hacia los ciudadanos.

Pero si algo provocó centralismo, desde esta visión político­histórica, es el enfrentamiento armado que durante cerca de 36 años sufrió el país, y que, para este propósito de análisis, representó la movilización de decenas de miles de personas que huyendo de la persecución armada de ambos bandos en discordia, huyeron a la capital de la República en busca de un refugio que les permitiera sobrevivir y que, una vez en la metrópoli, establecieron en ella su lugar de residencia dedicándose a tareas en el sector informal para su subsistencia económica.

Otro elemento político que ha derivado en centra­lismo ha sido la falta de un plan de ordenamiento territorial que permita visualizar una estrategia de desarrollo de las diferentes regiones del país para incidir en generar oportunidades a futuro para los ciudadanos del interior, por lo que al no haber un futuro promisorio, los ciudadanos optan por buscarlo en la metrópoli, en donde esperan encontrarlo.

Causas de la naturaleza

Son básicamente dos las causas de la naturaleza que han provocado movilización del interior del país a la metrópoli capitalina: una, las sequías y tormentas que han dejado a miles de familias sin bienes para el trabajo y vivir, tal como recién sucedió en el año 2005 con la tormenta Stan, y que desafortunadamente son cíclicas; y por otra parte los terremotos que cada cierto tiempo se dan, debido a las fallas geológicas sobre las que se asienta el territorio nacional, lo que da pie a pensar que estarán repitiéndose.

Uno que ilustra el tema es el sucedido en la ciudad de Quetzaltenango el 18 de abril del año 1902, día de San Perfecto, y que en octubre del mismo año se completa el desastre cuando hace erupción el volcán Santa María (nacimiento del volcán Santiaguito); estos dos fenómenos de la naturaleza prácticamente des­truyen la ciudad incluyendo hogares y negocios, lo que, aunado al temor generado, provocó que muchos ciudadanos se trasladaran en definitiva a la ciudad capital en busca de refugio y nuevas oportunidades.

Otro fenómeno similar y más reciente fue lo ocurrido con motivo del terremoto del 4 de febrero de 1976, que destruyó una serie de aldeas y pueblos del interior del país causando la muerte de cerca de 20 mil personas y provocando la emigración de esos sitios hacia la ciudad capital.

El Estado de Guatemala no implementó ninguna estrategia para revertir la movilización y promover el retorno de los emigrados por estas causas naturales, por lo que se quedaron a vivir en definitiva en la capital profundizando con ello la centralización.

Causas económicas

Un ejemplo dramático de la emigración del interior del país a la capital se dio posterior al terremoto de 1902 en Quetzaltenango, evento antes comentado. Estos acontecimientos ingratos provocaron que muchos ciudadanos, entre ellos destacados empresarios, emi­graran en forma definitiva en busca de seguridad y oportunidad de reiniciar su vida familiar y empresa­rial lejos de la debacle producida por la naturaleza.

A finales de la década de los años veinte del siglo pasado, Estados Unidos de América sufrió los efectos de una recesión económica provocada por la caída de la bolsa de valores, lo cual repercutió en todo el mundo occidental, Guatemala incluida, con el consiguiente cese de empresas y producciones de exportación, el café entre otros, y con ello la suspensión de trabajo para muchos ciudadanos que encontraron en la emigración hacia la capital la vía de salida a sus penurias económicas, provocando con ello el crecimiento de la población capitalina con sus consecuencias.

Pero si algo contribuyó al centralismo, no sólo de personas sino económico, social y político, fue la política de industrialización por sustitución de importaciones implementada durante las décadas de los años cincuenta, sesenta y setenta, inspirados en el modelo cepalino.

Es preocupante comprobar que la tendencia cen­tralizadora continúa en el país, debido sin duda a que es en la metrópoli capitalina en donde se generan la mayoría de puestos de trabajo, tanto del sector público como del privado, lo cual se comprueba fácilmente con sólo ver la dimensión del producto interno bruto generado en esa metrópoli, de hasta el 48% del total versus lo que se genera en el resto del territorio nacional.

Se puede concluir que el área metropolitana de la capital guatemalteca absorbe un 22% de la población total del país, pero capta el 40% de la inversión social total (dato para 2006), lo que explica que el indicador de desarrollo humano de la metrópoli se sitúe en un 0.83, (para el año 2002), mientras que en el resto del país el indicador se sitúa en un 0.6. El total de la inversión pública en la metrópoli fue, para el año 2005, del 31% del total, con el consabido 22% de la población total.

Algunas acciones descentralizadoras

La primera institucionalidad creada en Guatemala para revertir el proceso de centralización fue el Infom (Instituto de Fomento Municipal),23 creado para fortalecer la acción de los entes autónomos, mediante capacitación, asesoría y eventualmente financiamiento a los municipios para la obra física. El efecto del Infom no ha sido relevante, aun cuando sigue funcionando, especialmente asesorando a las municipalidades.

Una acción descentralizadora de carácter tempo­ral se dio posterior al terremoto del 4 de febrero de 1976, con el Comité de Reconstrucción Nacional, que realizó importantes inversiones en infraestructura fí­sica en el interior, especialmente en la región afectada por el fenómeno telúrico. Este comité de reconstruc­ción desarrolló algunos métodos de trabajo que dieron pie a otros procesos, como el implementado por las coordinadoras interinstitucionales, organizadas du­rante la estrategia contra­insurgente, que procuraron organizar comunidades y apoyarlas en proyectos de infraestructura. Estas coordinadoras fueron, de alguna manera, base experimental para más tarde crear los Consejos de Desarrollo que se describen adelante.

La Constitución de la República de Guatemala, promulgada en el año 1985, contempla algunos as­pectos importantes de cara a la descentralización del país, entre ellos vale mencionar la Ley (preliminar) de regionalización, que ha permitido conformar ocho regiones en el territorio, regiones que se con­forman con diferentes departamentos. La lógica de regionalización se estructuró en momentos en que aún tenía efectos el enfrentamiento armado, por lo que la división política se organizó acorde a esa situación; lo anterior significa que la misma debe ser revisada y, desde la perspectiva de los Grupos Gestores, organizarse por lógicas económicas y rela­ciones histórico­sociales. Esta tarea está pendiente de completarse.

La Constitución también establece la obligatorie­dad de traslado de fondos (el llamado situado cons­titucional), que por un monto del 10% del presupuesto general de ingresos de la Nación el ejecutivo debe trasladar a los municipios, en un monto calculado en base a la población, a su producción y a los ni­veles de pobreza de cada uno. Este aporte se ha visto incrementado con otros dos: el denominado iva­Paz, que suma el equivalente a un 2% adicional, así como una parte de los ingresos por impuesto de combustibles. Este aporte ha sido verdaderamente significativo, y en casi todos los municipios es el mayor ingreso de los mismos, superando a los in­ gresos obtenidos por arbitrios, los cuales dicho sea, son sumamente bajos.

Otro elemento que coadyuva a la descentraliza­ción ha sido el traslado del cobro del impuesto único sobre inmuebles (iusi), que los municipios pueden cobrar a sus vecinos una vez se les autoriza por el Ministerio de Finanzas cuando demuestran ca­pacidad para la recolección del tributo. En algunos municipios este cobro ha sumado importantes can­tidades que permiten inversión en infraestructura para el desarrollo.

Los consejos de desarrollo son un sistema confor­mado por varios niveles que se vinculan de tal forma que desde el nivel más bajo, conformado por los denominados consejos comunitarios (Cocode) suben los requerimientos y propuestas de proyecto al nivel municipal, conformado por el consejo municipal de desarrollo (Comude); éste resuelve lo que está en su capacidad y traslada propuestas al siguiente nivel, el consejo departamental de desarrollo (Codede), de donde suben planteamientos al consejo nacional (Conade). El sistema está diseñado de tal forma que suben las demandas hasta el nivel más alto, de donde deben venir las respuestas que, como en cascada, llevan recursos a los niveles inferiores.

La propuesta que se hace es asumir la responsa­ bilidad desde lo local ante la realidad de presión del centro, el cual tiene intereses muy profundos y arraigados. Es, pues, una lucha compleja y de largo plazo, pero beneficiosa para el país en su conjunto.

Por ello decimos que la centralización histórica sufrida en Guatemala se ha convertido ahora en la “inspiración” para el movimiento social en pro del desarrollo económico local, mediante la estrategia de los Grupos Gestores.

Referencias

16. Después de la Independencia de Guatemala, declarada el 15 de septiembre de 1821, el país fue invadido por el general Filísola, militar bajo la orden del emperador mexicano Iturbide, cuyo efímero gobierno cayó y con él la “anexión” de los países centroamericanos con México. Inmediatamente después, en 1823 se intentó conformar la Confederación de Estados Cen­ troamericanos, pero fue imposible su permanencia en el tiem­ po, debido, básicamente, a la oposición entre conservadores y liberales que pelearon durante prácticamente todo el siglo xix y en todos los países centroamericanos.

17. Es ilustrativo el caso del presidente Jorge Ubico, un militar que gobernó dictatorialmente en el país de 1931 a 1944 cuando fue derrocado. El trato que recibía el presidente Ubico por parte de algunos grupos, especialmente indígenas del interior del país, era de “tata presidente”.

18. La Ley del Organismo Ejecutivo en su Artículo 4o. Principios que rigen la función administrativa. El fin supremo del Estado es el bien común y las funciones del Organismo Ejecutivo han de ejercitarse en orden a su consecución y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, trans­ parencia, probidad, eficacia, eficiencia, descentralización y participación ciudadana. Entendido la subsidiariedad como el dejar hacer a estamentos inferiores aquello que son capaces por sí mismos.

19. El gobierno liberal se instaló después de vencer en Totonicapán a las tropas del presidente conservador mariscal José Cerna por parte de los generales Justo Rufino Barrios y García Granados. Los gobiernos liberales permanecieron en el poder hasta 1944.

20. Tanto la guerrilla subversiva como el ejército utilizaron a las personas, especialmente de las aldeas y áreas rurales, como proveedores de alimentos y de protección, comprometiéndoles en el enfrentamiento sin que necesariamente estuvieran ideo­ lógicamente implicados. Las venganzas que cada grupo en discordia ejercía sobre la población obligaron a esta a huir, casi siempre a la capital de la República.

21. Debido a la ubicación de Guatemala sobre dos placas tectónicas que se superponen y en su movilización provocan sismos de gran impacto.

22. Este acontecimiento fue conocido como la gran de­ presión, y según expertos, se generó por el exceso de stock acumulado por las empresas a partir de la bonanza posterior a la conclusión de la primera guerra mundial (1914­-1918). Este sobre­stock provocó pérdidas en las empresas y luego una vertiginosa y profunda caída de valor de las acciones en la bolsa.

23. Creado en 1957 mediante decreto No. 1,132 con el propósito de “promover el progreso de los municipios dando asistencia técnica y financiera a las municipalidades en la realización de programas básicos de obras y servicios públicos, en la explotación racional de los bienes y empresas municipales, en la organización de la hacienda y administración municipal, y, en general, en el desarrollo de la economía de los municipios (Artículo 1 de Ley Orgánica).

24. Solamente el Congreso de la República puede autorizar cambios en los arbitrios cobrados por las municipalidades; y no ha habido voluntad política para revisarlos, bajo el argumento del riesgo de que alguna municipalidad pueda excederse en los cobros y créditos, hipotecando el futuro del municipio.

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