Hemos visto la “historia” desde el surgimiento de los Grupos Gestores y su evolución hasta este momento en que se ha conformado todo un sistema; corresponde ahora explicar los caminos por recorrer que conducirán a llegar a constituirse en una política pública con carácter permanente y sostenible en el largo plazo. Se considera que solo así se obtendrán los frutos esperados en cuanto a “nivelar” las condiciones de vida de los municipios del interior del país respecto a la capital de la República y su área metropolitana, así como elevarlos como conjunto de su situación actual, en la que la inversión productiva, y por tanto la generación de empleos, se ve mermada a unos mínimos inaceptables.
Titulamos el presente capítulo como “De modelo a movimiento social y política pública”, por lo que a continuación explicamos los tres enunciados: modelo, movimiento social y política pública, explicando también el recorrido correspondiente a través de las tres entidades y el por qué y para qué del mismo, y lo estratégico que resulta el convertirlo en política pública.
modelo
Rosenbeluth y Wiener definieron el término de “modelos formales” como “una construcción simbólica y lógica de una situación relativamente simple, elaborada mentalmente y dotada de las mismas propiedades estructurales que el sistema factual original”. En este sentido, un modelo es la reconstrucción mental de una realidad, una abstracción de esa realidad y que permite una explicación de carácter lógico de la misma.
La construcción de un modelo formal en las ciencias sociales solo es posible cuando la realidad estudiada presenta las propiedades de un sistema. Guy Rocher en su Introducción a la sociología general propone que se puede hablar de un modelo en ciencias sociales cuando se le puede atribuir a la realidad estudiada las siguientes propiedades:
- Está constituida por elementos que mantienen entre si relaciones de interdependencia;
- La totalidad formada por el conjunto de los elementos no es reductible a la suma de esos elementos;
- Las relaciones de interdependencia entre los elementos, y la totalidad resultante, son regidos por reglas susceptibles de ser expresadas en términos lógicos.
Esta transposición de los fenómenos concretos y singulares, en términos abstractos y generales, como sugirió Pareto, es lo que permite hablar de modelo.
Para el caso que nos ocupa, el de los Grupos Gestores y su accionar, hablamos con propiedad de un “modelo” de desarrollo por cuanto se construye con varios elementos relacionados e interdependientes. De esta manera se establece que para que un Grupo Gestor sea funcional debe integrarse por líderes idóneos, que trabajan como voluntarios en pro del
desarrollo económico de su localidad.
Se confirma también que la totalidad formada por el conjunto de esos elementos (la integración, la identificación de potenciales de desarrollo, etc.), no se reduce a la suma de ellos, sino al contrario, pues resulta una sinergia generada por la sinapsis que provoca resultados que van mucho más allá de lo que podría esperarse o planificarse.
Por último, y para corroborar la existencia de un modelo, el actuar de los Grupos Gestores se puede expresar en términos lógicos y como una lógica de trabajo bien fundamentada.
Adicionalmente, y en términos más simples, se habla de la existencia de un modelo en la tarea que ha emprendido este movimiento de los Grupos Gestores, por cuanto se fundamenta en una serie de estrategias y metodologías de trabajo que han sido validadas debidamente, y replicadas de forma similar en los diferentes contextos territoriales en que se han implementado los Grupos Gestores. Desde este punto de vista, también se puede hablar de la existencia de un “modelo de desarrollo económico local”.
movimiento social
Se sabe que un “movimiento es social” cuando se constituye en una organización estructurada e identificable, que tiene por objetivo explícito agrupar a unos miembros con miras a la promoción de objetivos concretos, sea esto en lo económico o en cualquier otro ámbito, con una connotación social evidente. Es, además, un movimiento cuanto es activo y público, procurando ganar adeptos a partir de un proselitismo que reivindica a una población en un territorio definido. Al propósito, Alain Touraine propone que todo movimiento social, para ser tal, debe reunir al menos tres principios de existencia:
- El principio de identidad, explicitando a quien representa, en nombre de quien habla, qué intereses protege o defiende;
- El principio de oposición, por cuanto se opone a ciertas ideas o intereses que han bloqueado o han traído una fuerza de inercia;
- El principio de totalidad, en cuanto que como movimiento actúa en nombre de ciertos valores superiores, de grandes ideales, de una teoría o filosofía determinada.
Confirma también el hecho de ser un movimiento social, cuando se cumple las tres funciones identificadas por Guy Rocher, es decir, la función de mediación, que permite la vinculación entre personas, por un lado, y las estructuras y las realidades sociales, por otro. Constituyen, en la práctica, un poderoso medio de participación ciudadana. Debe cumplir también con la función de clarificación de la conciencia colectiva, al permitir descubrir a colectividades de su interés, o lo que juzgan como tal, así como de las acciones o los cambios que su situación exigen. Por último, cumplen con la función de presión, por la acción que ejercen y la influencia sobre el desarrollo histórico de las sociedades en que actúan, especialmente sobre sus autoridades y élites.
Otra forma de demostrar que un movimiento es social cuando los participantes, a la vez que plantean una inconformidad con la situación actual, están dispuestos a participar activamente con una propuesta y unas capacidades demostradas.
Los Grupos Gestores, ese esfuerzo de líderes voluntarios que ad honorem asumen la responsabilidad de procurar el desarrollo de su comunidad, se ha convertido en un movimiento social, por cuanto exhiben una insatisfacción con la situación actual, esto es, con la falta de oportunidad de trabajo para los jóvenes, con la falta de infraestructura para facilitar la movilidad, con lo engorroso y corrupto que muchas veces se hace la tramitología en los municipios, la falta de mercado para su producto o servicio. Estos líderes se enteran e informan sobre una estrategia, la de los Grupos Gestores, que posee metodologías validadas para superar los problemas y dificultades que actualmente viven en sus empresas o negocios; y se disponen a adherirse a asociaciones locales que tienen por propósito la promoción del desarrollo económico local, esto es, los Grupos Gestores. El recorrido enunciado, y la expansión que los Grupos Gestores han tenido en buena parte del territorio nacional, le convierte de hecho en un “movimiento social” para el desarrollo económico.
política pública
Se entiende por “política pública” la forma y medios con que el Estado gestiona y acciona para resolver un problema o prestar un servicio a la sociedad; hay políticas públicas de educación, salud, medio ambiente, seguridad, economía, etc. Y pueden ser explícitas o no; de la misma manera que puede no haber una política para un tema específico.
Sobre las “políticas públicas” cabe hacerse la pregunta que se han hecho los expertos: ¿la política es la fuente de las políticas públicas?, o por el contrario ¿las políticas públicas hacen la política? Lo usual ha sido lo primero, que la política, y por tanto los políticos en el poder, son los que establecen las políticas públicas. Este es el caso guatemalteco, en el que debido al corto tiempo de ejercicio del poder por el partido político de turno, es casi imposible formular y ejecutar una política pública de manera consistente y de largo plazo. Ello explica en buena parte el fracaso en políticas públicas del Estado guatemalteco; para un ejemplo reciente baste tomar el caso de la política pública de “desarrollo rural”. Y las políticas públicas funcionales son resultado de lo segundo, es decir, de políticas públicas implícitas, aun cuando no necesariamente explicitadas, que van conduciendo lo político; tal el caso de la protección del medio ambiente, en el que la presión pública ha ido formulando una política pública que orienta la política o al menos, está forzando la lucha política a las arenas temáticas medioambientales.
El problema de fondo se sitúa en dos hechos: por una parte, ante la inexistencia de partidos políticos con base doctrinaria y propuesta estratégica reconocidas, no hay manera de que planteen políticas públicas bien estructuradas; a ello hay que agregar que a partir de la quiebra del socialismo real y del Estado de bienestar ya no hay propuestas teleológicas, omnicomprensivas, sino más bien se camina hacia un sentido de razón práctica. Es en este sentido que ha tomado fuerza el pensamiento liberal, en ese nuevo contrato entre individuos racionales. Y por otra parte, el riesgo de formar la política a partir de políticas públicas temáticas y acotadas, reduce la política a asuntos concretos, perdiendo la perspectiva amplia que cualquier proyecto político debe tener.
El asunto es que lo público no se agota en lo gubernamental, por lo que se ha hecho más amplio el lindero entre lo privado y lo pública. Por otra parte, ha habido un repliegue de los actores políticos tradicionales (sindicatos, empresarios, etc.). Hoy aparecen nuevos actores, indígenas, mujeres, etc., en un reforzamiento de la ciudadanía, ya no solo como electores, sino como participes de las decisiones públicas.
En sus orígenes la preocupación de las políticas públicas era optimizar los recursos gubernamentales, más tarde el enfoque fue en el proceso de elaboración de las decisiones; de allí deriva la escuela del “Public Choice”, que propone aumentar la capacidad de cálculo de los gobiernos basándose en las decisiones racionales. Y ahora ya no solo se preocupa de mejorar los rendimientos de los recursos, ni solo en el proceso decisional, sino se considera a las políticas como cursos de acción de los que hay que dar cuenta a los públicos que otorgan consentimiento y demandan participación en las decisiones.
Un tema importante de políticas públicas es el de la evaluación o medición del impacto que éstas tienen en la sociedad que pretenden beneficiar; este es un asunto que en nuestro medio no se acostumbra, y muchas veces el gobierno de turno cancela una política pública del gobierno anterior sin siquiera medir su eficacia. Como ejemplo reciente podemos ver el planteamiento de cohesión social implementado por la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente de la une, versus lo implementado por la misma entidad durante el gobierno de la Gana. No se evaluó los resultados de lo ejecutado durante el periodo 20042007 y el gobierno que asumió en el 2008 inicio un nuevo recorrido. Y según expertos en temas de nutrición y cuidados maternoinfantiles lo que se hizo en el periodo anterior y fue cancelado tuvo efectos más importantes y a menores costos que lo implementado con el gobierno de la UNE.
Hay dos formas de implementar una política pública:
- De “arriba para abajo”, lo tradicional, desde el gobierno, el que, a partir de propuestas programáticas, o, en el mejor de los casos a partir de consultas y diálogos, establece la política que desea implementar, para lo cual promueve y gestiona la Ley, establece la o las instituciones que la accionarán, y luego instala los organismos que la implementarán. Este recorrido “tradicional” de política pública ha creado algunas que son asumidas por la sociedad, y otras que no. La razón es que no provienen de las necesidades e intereses más genuinos de la sociedad, sino, más bien, de los intereses e ideologías de los que ostentan el poder.
- La otra forma de implementación de una política pública es de “abajo para arriba”, a partir de un movimiento social que crea los organismos, los institucionaliza y a partir de ello se crea la Ley o normativa que le dará respaldo y permanencia en el tiempo. Esta mecánica es más compleja y por supuesto requiere más tiempo. La complejidad se da en que debe ser verdaderamente una propuesta que sea aceptable en cuanto que no colisione con intereses de grupos sociales importantes. Y que haya sido suficientemente analizada y consensuada.
En el presente libro se ha documentado cómo los Grupos Gestores están promoviendo la construcción de una política pública para el desarrollo económico local a partir de un esfuerzo de “abajo para arriba”.
De movimiento social
a política pública
Hemos comentado que para que una acción humana adquiera el calificativo de “movimiento social” debe cumplir tres funciones básicas, esto es, una insatisfacción con la situación actual; el que ese grupo social identifique una estrategia que demuestra ser una salida viable a esa insatisfacción; y, lo más im portante, la disposición voluntaria de adscribirse en un movimiento que busca implementar la estrategia identificada para ayudar a resolver la insatisfacción que dio origen a la movilización. Esto es lo que ha ocurrido con las asociaciones denominadas Grupos Gestores al incorporar de manera voluntaria a más de un millar de ciudadanos que, insatisfechos por el bajo crecimiento de la economía de sus municipios, han encontrado en la estrategia de desarrollo económico local una metodología convincente, por lo que se han unido en grupos a nivel municipal para implementarla y mediante ello coadyuvar a la generación de empleo y riqueza en sus comunidades. Esto ha convertido a los Grupos Gestores en un verdadero movimiento social, pues cumple con las funciones enunciadas antes.
Por otra parte, vemos con preocupación que el Estado guatemalteco no ha sido capaz en los últimos años de formular estrategias de desarrollo económico incluyentes y consistentes; ello explica el que no haya pronunciamientos oficiales de política pública para el tema del crecimiento económico y el fortalecimiento del mercado interno.
La formulación de políticas públicas ha sido tradicionalmente función del gobierno de turno, pero debido al corto periodo en que los partidos que asumen la dirección del Estado, su poder es muy transitorio, totalmente insuficiente para formular una política pública coherente, incluyente, estratégica y adoptada por la sociedad; quizá ello explica el que no haya política pública para el crecimiento económico planteada desde el Gobierno.
En todo caso, las políticas públicas que se han avanzado, especialmente en temas de salud, medio ambiente, educación, etc., han seguido el siguiente recorrido: el partido político en el gobierno plantea su política, propone una legislación que la soporte al Congreso de la República, cuando éste la aprueba y es sancionada, se crean las instituciones para apoyar su implementación, y luego los organismos que la ejecutan.
En el caso que se presenta se está de hecho dando un proceso de propuesta de política pública partiendo de la base, esto es el movimiento social de los Grupos Gestores, quienes se constituyen en los organismos que están implementando la política de desarrollo económico desde lo local, la que complementan con las Mesas de Competitividad y el consorcio para el DEL.
Por su parte, la Red Nacional de Grupos Gestores como una asociación de segundo piso que se integra con todos los Grupos Gestores existentes, es la entidad que ha venido implementando la institucionalidad y las instituciones que apoyan a los Grupos Gestores en su función central, esto es, promover el desarrollo económico local. Ello lo hacen a través de “oficinas” estratégicamente ubicadas.
El siguiente paso que debe dar el movimiento social de los Grupos Gestores para construir una política pública a la que denominamos como el “Sistema Nacional para el Fomento Económico y la Competitividad desde lo local”, es promover una normativa de soporte para su sostenibilidad económicofinanciera y su permanencia en el tiempo.
Para el logro de esa normativa de sustento, se está promoviendo la participación privada en decisiones públicas para el fomento de las economías locales y territoriales, sustentando el esfuerzo sobre la base de los Grupos Gestores y las mesas de competitividad, con la participación central de empresarios en las “Comisiones Fetarn”, y los consejos de desarrollo, tanto a nivel municipal como departamental.
Logrado lo anterior se estará ante una política pública surgida desde la base, y por tanto de manera sólida y permanente.
epílogo
En el presente libro se ha propuesto un modelo de desarrollo económico desde lo local iniciado por un Grupo Gestor en Quetzaltenango, que se ha convertido en un movimiento social que transita a convertirse en una política pública, bajo una estrategia diferente a la forma tradicional de construcción de políticas públicas en Guatemala.
Si se logra que el sistema propuesto para el “fomento económico local y la competitividad” se institucionalice en el país, seguramente estaremos ante una nueva historia que se escribe desde lo económico y desde la provincia. Ello “nivelará” las condiciones de inversión y desarrollo para todo el territorio nacional, evitando así los errores centralizadores que han caracterizado la historia nacional, errores que han coadyuvado a la pobreza, marginación e inequidad que inviabilizan la posibilidad de hacer de Guatemala “un país próspero, solidario y equitativo”, como reza el enunciado de la Agenda Nacional de Competitividad.
Quetzaltenango, noviembre de 2011
Referencias
92. Arturo Rosenbeluth y Norberto Wiener, “The role of models in science”, en Philosophy of science, volumen 12, páginas 316321, octubre de 1954.
93. Pareto, Wilfredo, Tratado de sociología general, París, 1919.
94. La idoneidad se establece con una metodología que analiza no solo los conocimientos de la persona sobre su municipio; sino la trayectoria de la persona, medida especialmente por su conducta y participación social. Especial énfasis se hace en que estas personas no busquen protagonismos personales, ni que participen en la búsqueda de puestos públicos o de elección. Especial cuidado se tiene en que sean reconocidas por sus paisanos como personas correctas y comprometidas con el bienestar de la comunidad. No es fácil, por tanto, encontrar esos liderazgos denominados idóneos.
95. En la experiencia de los Grupos Gestores se ha comprobado que las relaciones que se establecen entre sus miembros con otras entidades de la localidad generan nuevas ideas, nuevos conceptos, que surgen de esas interrelaciones y que provocan acciones siempre novedosas.
96. Touraine, Alain, Sociología de la acción, Barcelona, Ariel, 1969.
97. Rocher, Guy, Introducción a la Sociología general, Ediciones Herder, 2006, páginas 537538.
